PPP政策連發(fā) 防央企風(fēng)險(xiǎn)促民資參與 —— 文章正文2017-12-22

　　近期PPP項(xiàng)目迎來一系列重磅文件。先有財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（簡稱“92號(hào)文”），掀起PPP規(guī)范風(fēng)暴；后有國資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（簡稱“192號(hào)文”），從六方面防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；隨后，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），鼓勵(lì)民營企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。 
　　中國工業(yè)報(bào)記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，多位專家認(rèn)為92號(hào)文和192號(hào)文從地方和央企的角度規(guī)范了PPP領(lǐng)域的項(xiàng)目運(yùn)作行為，力促該領(lǐng)域去杠桿，意在規(guī)范而非打壓。而《意見》則更直接的支持民企發(fā)展PPP業(yè)務(wù)，未來參與PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)將迎來春天。 
　　
降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 
　　自國家大力推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式以來，已有4年時(shí)間。越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，并且經(jīng)過4年的蓬勃發(fā)展，截至今年9月底，全國PPP入庫項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬億元?？梢哉f，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。但財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 
　　為此財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對(duì)借PPP模式變相舉債融資行為予以禁止的基礎(chǔ)上，再度發(fā)文糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，并提出三大舉措規(guī)范項(xiàng)目庫管理：一是實(shí)行分類管理，二是統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，三是組織開展已入庫項(xiàng)目集中清理。對(duì)操作不規(guī)范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫，以此提升項(xiàng)目庫信息質(zhì)量和管理水平，并進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 
　　北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民表示，這次財(cái)政部對(duì)PPP不合規(guī)項(xiàng)目的清理可謂是力度最大的一次，將給PPP項(xiàng)目發(fā)展帶來一次大降溫，并有助于地方政府在推出項(xiàng)目以及社會(huì)資本在參與項(xiàng)目過程中，更加關(guān)注項(xiàng)目的合規(guī)性，促進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的升級(jí)轉(zhuǎn)型。 
　　
防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn) 
　　“192號(hào)文”作為PPP領(lǐng)域的又一重磅文件，風(fēng)險(xiǎn)把控再次被推向浪尖。該文件明確集團(tuán)對(duì)PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級(jí)子企業(yè)的具體管理責(zé)任，有效應(yīng)對(duì)項(xiàng)目占用資金規(guī)模大、回報(bào)周期長帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。 
　　據(jù)了解，過去3年P(guān)PP項(xiàng)目入庫數(shù)量快速攀升，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年11月25日，中央企業(yè)牽頭參與的PPP項(xiàng)目1062個(gè)，占總成交項(xiàng)目數(shù)的35%，投資額達(dá)5.7萬億元，占總成交數(shù)的59%。 
　　其中PPP項(xiàng)目社會(huì)資本近七成來自中央企業(yè)和國有企業(yè)。PPP項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長、部分項(xiàng)目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，加大了央企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。今年以來，國資委更是多次表態(tài)，要多舉措嚴(yán)控央企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 
　　192號(hào)文提出，中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重，高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。 
　　具體而言，集團(tuán)要做好內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目。集團(tuán)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項(xiàng)目。 
　　納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控范圍的企業(yè)集團(tuán)，累計(jì)對(duì)PPP項(xiàng)目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)保或增信的其他資金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團(tuán)合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負(fù)債率。分析稱，這一要求較此前的征求意見稿有所放松。 
　　相比此前的征求意見稿，國資委公布的《通知》對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理提出更嚴(yán)格的要求。比如此前征求意見稿對(duì)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目的央企子企業(yè)設(shè)定條件，使資產(chǎn)負(fù)債率高于90%、近2年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱。此次《通知》直接將資產(chǎn)負(fù)債率降低至85%。 
　　而且192號(hào)文明確不少風(fēng)險(xiǎn)管理紅線。比如，央企不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目，不得通過引入“明股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他地方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等。 
　　著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家宋清輝表示：“對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限的原因，主要是為了遏制過度推高杠桿水平，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理?！贝饲?，一些非投資金融類子企業(yè)參與PPP項(xiàng)目只注重?cái)U(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，有的甚至不惜做一些不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，帶來了較大的風(fēng)險(xiǎn)。 
　　
民間資本進(jìn)入PPP預(yù)期提升 
　　“從內(nèi)容看，92號(hào)文和192號(hào)文基調(diào)一致，目的都是為了規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控?！痹谥泻阶C券分析師趙律看來，近期國家發(fā)改委印發(fā)的《意見》則可解讀為PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板，補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。 
　　《意見》提出，要不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。《意見》旨在進(jìn)一步促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式更好發(fā)展、充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)力， 
　　國資國企改革研究人士劉興國表示，發(fā)改委之所以專門發(fā)文鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對(duì)長期合作中政府誠信守約行為存在擔(dān)憂，另一方面對(duì)與政府合作中因地位不對(duì)等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂，以及受PPP項(xiàng)目本身周期長、回報(bào)率低等諸多因素影響。 
　　據(jù)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)榮邦瑞明旗下PPP有例提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至2017年11月不同所有制性質(zhì)社會(huì)資本成交PPP項(xiàng)目數(shù)量占比中，中央企業(yè)和地方國企近3年來的項(xiàng)目數(shù)量占比情況分別為32.8%、46.5%、52.1%，相對(duì)應(yīng)的民營企業(yè)占比分別為64.5%、52.2%、46.4%。