我國能源改革之路該如何走？ —— 文章正文2015-12-04

　　能源，在我國的經(jīng)濟社會發(fā)展中，一直扮演著“牽一發(fā)而動全身”的重要角色。所以，有關能源改革的一舉一動，都牽動著代表委員的神經(jīng)。
　　行業(yè)各異“冷暖”不同
　　我國的改革已進入深水區(qū)和攻堅期，能源改革也不例外。針對能源行業(yè)改革，政府工作報告指出，要不失時機加快價格改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要擴大輸配電價改革試點，健全節(jié)能環(huán)保價格政策。擴大完善資源性產(chǎn)品價格，全面實行居民階梯價格制度。
　　毋庸置疑，經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的能源行業(yè)取得了顯著進步，成為了世界最大的能源生產(chǎn)國和消費國，形成了煤炭、電力、石油、天然氣、新能源、可再生能源全面發(fā)展的能源供給體系，技術裝備水平明顯提高。與此同時，我國能源改革在前些年也有了明顯推進，特別是電煤市場的放開，打破了多年來“計劃煤”的桎梏，我國原國有重點煤炭企業(yè)由此完全市場化。隨后原油價格的放開，又進一步推進了能源改革進程。而去年底今年初開始實施的煤炭資源稅從價計征等改革，無疑又把煤炭行業(yè)改革推向了一個更深的層次。
　　然而，不容忽視的，我國能源體制還存在與經(jīng)濟社會發(fā)展還不相適應的諸多矛盾，一些難啃的“硬骨頭”還依然嚴重阻礙著整個能源行業(yè)的改革，尤其是價格形成機制不合理。比如電力行業(yè)的改革，盡管一再推進，卻一直退而不動，結果導致了“市場煤”與“計劃電”的嚴重脫節(jié)，引發(fā)了煤炭、電力多年的紛爭。煤炭市場火爆、煤價攀升之時，已經(jīng)市場化的煤炭企業(yè)要求按市場價格供煤，而高度壟斷的電力行業(yè)卻要求仍按“計劃煤”來供應。據(jù)了解，山西某國有大型煤炭企業(yè)，僅此一項當時就每年損失數(shù)十億元。而一旦煤炭市場疲軟、煤價下跌時，電力行業(yè)又要求按市場價供應煤。
　　不能不說的是，在當前中國經(jīng)濟進入新常態(tài)下，因為電力體制改革滯后，電價沒有與市場接軌，煤電聯(lián)動機制也形同虛設，致使煤價降低而電價“穩(wěn)如泰山”，增加了煤炭、鋼鐵等用電大戶的負擔。
　　全國人大代表、遼寧葫蘆島宏躍集團于洪介紹，目前礦山企業(yè)普遍困難，除了稅負高外，高昂的電費也是主要原因之一。他建議，國家要盡快推進電力體制改革，切實減輕企業(yè)負擔。
　　所以，今年的政府工作報告中明確提出：“加快電力、油氣等體制改革。”         
　　“電力工業(yè)要加快結構調整，轉變發(fā)展方式，首先應將深化電力體制作為加快電力結構調整、轉變電力工業(yè)發(fā)展方式的主要動力。”全國政協(xié)委員、電力投資集團公司董事長李寧平表示。
　　事實上，這幾年來，有關建立完善能源行業(yè)價格機制的呼聲也從未斷過，但時至今日，電力、天然氣和成品油價格仍由政府制定，價格杠桿還不能很好地引導資源配置，調節(jié)供需、鼓勵競爭、節(jié)能減排、提高能效的作用尚未充分發(fā)揮。特別是一些能源行業(yè)，還存在著高度的壟斷現(xiàn)象，社會資本和地方資本根本無法進入。而一些新興能源，比如風電等，卻因為電網(wǎng)的壟斷有電輸不出、用不成，白白浪費掉。
　　全國政協(xié)委員洪慧民建議，要完善資源稅改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。同時，要適當降低間接稅稅率，提高直接稅稅率；繼續(xù)推進營改增的改革。
　　全國政協(xié)委員、河北省工業(yè)和信息化廳巡視員王福強在談到健全節(jié)能環(huán)保價格政策時說，農工黨在全國率先建議實施清潔煤政策，政策實施一年來，天津、河北等省市認真落實燃煤指標，取得很好效果，環(huán)境改善明顯。他建議各地慎重決策垃圾發(fā)電項目，特別是二、三線城市面臨問題較多。“用水泥廠的水泥窯處理垃圾，效果很好，值得推廣。”
　　在當前國際原油價格持續(xù)低迷的情況下，對我國能源價格改革尤其是天然氣價格改革絕對是一個利好消息。相關人士分析說，從現(xiàn)在的能源環(huán)境上看，是進行能源改革的好時機。目前中國能源供應寬松，對能源的需求也有所減緩。另一方面，國際油價大幅下跌帶來能源價格下跌，并且后期還將持續(xù)低迷。這些因素，都為能源改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的條件。
　　而國家發(fā)改委主任徐紹史在3月5日的記者會上的表態(tài)無疑驗證了這一說法。徐紹史談到天然氣存量氣和增量氣價格的改革時表示，“我們抓住了這個時間窗口，因為油價下跌之后，天然氣的價格也在下跌，增量氣只要降0.44元錢，存量氣提高0.04元，那么存量氣和增量氣的價格就完全并軌了。我們還在醞釀電價改革，這些改革推出之后，發(fā)改委準備公布政府定價目錄，更好地接受社會監(jiān)督。”
　　“目前是天然氣改革的最佳時機，建議在‘京津冀’、‘長三角’、‘珠三角’地區(qū)施行天然氣替代燃煤的國家戰(zhàn)略，實施天然氣全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革。”全國政協(xié)委員劉炳江表示，2014年人均發(fā)電裝機量突破1千瓦，電力體制改革即將實施。
　　相對電力、天然氣而言，煤炭行業(yè)的進一步改革似乎有點“力不從心”。當前，因為煤炭市場持續(xù)低迷，煤炭價格跌到了歷史低位，煤炭企業(yè)多數(shù)陷入困境、入不敷出，煤炭行業(yè)多年積累的歷史性問題愈加凸顯，這在加大煤炭行業(yè)改革難度的同時，客觀上也為煤炭行業(yè)“清費立稅”提供了一個契機。
　　實際上，對當前包括煤炭企業(yè)在內的國有企業(yè)存在的歷史遺留問題，國家也十分重視。政府工作報告明確要求：“多渠道解決企業(yè)辦社會負擔和歷史遺留問題，保障職工合法權益。”
　　“煤炭企業(yè)幾十年乃至百年來為國家作了很大貢獻，隨著資源枯竭、開采條件惡化，部分礦井進入衰老報廢階段，甚至還繼續(xù)承擔著‘辦社會’的負擔。”全國政協(xié)委員、中國煤炭工業(yè)協(xié)會副會長梁嘉琨建議，改善宏觀調控，綜合分析煤炭、電力、冶金等行業(yè)產(chǎn)能過剩原因，梳理相關部門的責任清單，指定牽頭單位解決實際問題，同時在計劃報告和預算報告中加大支持力度。
　　全國人大代表、淮北礦業(yè)集團董事長王明勝認為，煤炭的黃金十年已過，現(xiàn)在進入低谷運行、深度調整的新常態(tài)。在這個前提下，實施政策性關閉破產(chǎn)，有助于解決老礦、資源枯竭礦的退出問題，有助于煤企轉型和提高競爭力。他建議，在扎實推進煤炭行業(yè)脫困政策措施落實的同時，盡快研究出臺我國中東部國有老煤炭企業(yè)的退出機制，重啟資源枯竭礦山政策性關閉破產(chǎn)工作，支持資源枯竭、災害嚴重、開采難度大、成本高、經(jīng)濟效益差且扭虧無望的國有煤礦有序退出。
　　對鐵路建設基金，來自煤炭行業(yè)的代表表示了深切關注。全國人大代表、同煤集團董事長張有喜表示，中國鐵路總公司成立后，鐵路建設基金征收主體已由國務院組成機構變?yōu)槠髽I(yè)法人，鐵路建設基金作為政府性基金，由企業(yè)繼續(xù)征收“名不正言不順”。
　　全國人大代表、山東省能源集團董事長卜昌森也認為，西部和東北地區(qū)煤炭外運量大，運距遠，承擔的鐵路建設基金遠超過全國平均水平，難以將資源優(yōu)勢轉化為經(jīng)濟優(yōu)勢，既加劇了我國煤炭供需的結構性矛盾，也影響到這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。此外，鐵路建設基金的存在，使得國內煤炭運輸費用高昂，煤炭價格與進口煤相比毫無競爭優(yōu)勢。
　　“從2012年開始到現(xiàn)在，煤炭價格一直下行，從580多元一噸掉到現(xiàn)在的300多元一噸，導致山西煤炭業(yè)利潤‘蒸發(fā)’500多億元。全國人大代表、山西省國資委主任朱曉明說，經(jīng)濟新常態(tài)才剛開始，煤炭經(jīng)濟的困難不止兩三年，要做好“長周期”的準備，建議國家把（煤炭業(yè)）增值稅調回到13%。
　　新興能源備受推崇
　　雖然與傳統(tǒng)能源相比，新能源還顯得“微不足道”，但新能源在破解“十面霾伏”方面的突出優(yōu)勢還是讓其備受重視。
政府工作報告指出，能源生產(chǎn)和消費革命，關乎發(fā)展與民生。要大力發(fā)展風電、光伏發(fā)電、生物質能，積極發(fā)展水電，安全發(fā)展核電，開發(fā)利用頁巖氣、煤層氣?？刂颇茉聪M總量，加強工業(yè)、交通、建筑等重點領域節(jié)能。同時，要推動燃煤電廠超低排放改造，促進重點區(qū)域煤炭消費零增長。
　　全國政協(xié)委員、中國工程院院士副院長謝克昌指出，要把解決能源開發(fā)利用造成的生態(tài)問題提升到戰(zhàn)略高度，從科技、政策、體制等幾方面推進可再生能源（含水電、風電、太陽能、生物質能、垃圾資源化利用、地熱、海洋能）和核電等非化石能源的穩(wěn)步發(fā)展，顯著增加它們在我國一次能源中的比重，占領綠色、低碳發(fā)展戰(zhàn)略制高點。這是我國能源長遠競爭力的核心，也是我國能源安全的長遠大計。
　　“中國經(jīng)濟體量如此之大，為建立更清潔的生態(tài)環(huán)境，加快提高非化石能源的比重很有必要。”全國政協(xié)委員王敏賢說，政府工作報告中提到“非化石能源占一次能源消費比重2030年達到20%左右”，我認為太低。清潔能源、可再生能源的利用，對國民經(jīng)濟影響很大，對生態(tài)影響也有重大意義。發(fā)達國家和地區(qū)的核電占總電能消費的比例都很高，如法國超過80%，但我國煤電占90%以上，污染非常嚴重。從過去60年的發(fā)展歷史來看，核電的技術成熟，只要控制得當，相比煤電更經(jīng)濟、更安全。
　　全國政協(xié)委員劉振亞認為，要確保能源的穩(wěn)定、安全供應，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，必須逐步轉變能源結構。目前我國人均年用電4000度左右，還不到OECD國家人均水平的一半。建議積極實施“兩個替代”，即在能源端以水、風、太陽能等清潔能源替代化石能源，在使用端以電替代煤、油、氣；繼續(xù)加大電網(wǎng)投資力度，發(fā)展特高壓電網(wǎng)；研究建設全球能源互聯(lián)網(wǎng)，力爭納入國家戰(zhàn)略。
　　全國政協(xié)委員、中國電力國際有限公司黨組書記、董事長李小琳表示，我國人均能源消費剛剛達到世界平均水平，經(jīng)濟還要發(fā)展，人民生活水平還要提高，無論能源總量還是人均消費量都還要增長，因此應更多地強調嚴格控制能源消耗強度，調整和優(yōu)化能源結構，加強能源消費總量管理。目前我國只有一半煤炭用于發(fā)電，電能占終端能源消費比率不到25%，天然氣占一次能源消費比重只有6%，因此要加快提高電能和天然氣消費的比重。我國海上風電的發(fā)展空間很大，建議在“十三五”規(guī)劃中重點考慮。
　　全國政協(xié)委員、通威集團董事局主席劉漢元說，關于新能源的發(fā)展方向，如何更好地發(fā)展和利用風電、水電、光伏發(fā)電，需要引起關注。建議將西部光伏發(fā)電能源基地建設納入“十三五”規(guī)劃，對內應對能源、環(huán)境挑戰(zhàn)，對外減少對進口能源的依賴，同時拉動內需，促進西部地區(qū)的發(fā)展。
　　全國人大代表、明陽新能源投資控股集團董事局主席張傳衛(wèi)也認為，中西部地區(qū)占全國版圖2/3，人口占1/3，自然資源豐富，未來幾年清潔能源發(fā)展?jié)摿薮?，我國清潔能源應抓住發(fā)展良機向中西部地區(qū)轉移。
　　然而，在中西部發(fā)展新能源將面臨著輸送能力不足問題。全國政協(xié)委員、電力投資集團公司董事長李寧平認為，當前西北地區(qū)由于風電、光電輸出和就地消納不足，加之財政補貼不到位，導致風電、光電企業(yè)大量棄風、棄光，清潔能源資源沒有被充分利用起來。國家應統(tǒng)籌考慮新能源消納問題，研究制定全國能源跨大區(qū)輸送配置規(guī)劃，完善相關配套政策，強化電源、電網(wǎng)的統(tǒng)一調配。
　　全國政協(xié)委員、中國電力科學研究院副總工程師蔡國雄也持同樣觀點。他認為，我國能源電力需求還會有一個較大的增長，解決我國的能源安全、效率和問題，實現(xiàn)國家《大氣污染防治行動計劃》2017年非化石能源消費比重提高到13%的目標，關鍵是加快調整能源結構，大力發(fā)展可再生能源，減少對化石能源的過度依賴。水電、風電是現(xiàn)今技術最為成熟、經(jīng)濟性最好的可再生能源，加快發(fā)展已經(jīng)形成廣泛共識，但由于跨區(qū)輸電通道建設長期滯后，嚴重制約風電、水電等可再生能源發(fā)展。
　　對核電，許多委員也十分關注。全國政協(xié)委員劉巍說，政府工作報告指出要安全發(fā)展核電，是比較謹慎的態(tài)度。當前我國核電僅占總發(fā)電量的1.5%，與10%~15%的國際平均水平還有一定差距。建議國家加大對核電的投入，加大自主創(chuàng)新，提升對自己產(chǎn)品的自信，積極研究論證，勇于發(fā)展運用，大力推動核電發(fā)展。希望在“十三五”規(guī)劃中上一批“華龍一號”核電項目。
　　“按照現(xiàn)在的能源發(fā)展需求，我國2050年核電發(fā)展估計要到4億千瓦；據(jù)已經(jīng)公布的2020年的我國核電發(fā)展規(guī)劃，核電裝機容量達到5800萬千瓦，再建為3000萬千瓦。”全國政協(xié)委員原子能院院長萬鋼表示，“核電必將是我國未來清潔能源構成中重要一環(huán)，現(xiàn)在建成的只有20多座，在建的有20多座，目前若不加快核電審批，實際已經(jīng)來不及完成規(guī)劃目標。
　　然而，對頁巖氣這個新能源的發(fā)展，在我國目前還存在一定的技術問題。全國政協(xié)委員陳新滋十分冷靜地說，計劃報告中提到頁巖氣勘探開發(fā)取得重大進展，令人鼓舞。頁巖氣和頁巖油開發(fā)需要大量的水，對于水資源十分匱乏的我國來說，要加快研發(fā)頁巖氣廢水循環(huán)利用技術。