人大代表:為煤炭企業(yè)提供公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境 —— 文章正文2015-12-04

　　“煤炭能做到清潔利用，其排放標(biāo)準(zhǔn)也完全能達(dá)到燃?xì)馀欧艠?biāo)準(zhǔn)。”3月4日，在記者們的圍擁追問下，全國人大代表、山東能源集團(tuán)董事長、黨委書記卜昌森這樣表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。卜昌森代表從畢業(yè)至今一直在煤炭行業(yè)，在他看來，煤炭行業(yè)應(yīng)該加大環(huán)保力度，而不是革掉“煤炭”的命。　　山東能源集團(tuán)是以煤炭為基業(yè)的山東省省屬國有獨(dú)資公司，2014年位列世界500強(qiáng)第305位，在國內(nèi)煤炭行業(yè)具有舉足輕重的地位。卜昌森作為國有企業(yè)和能源行業(yè)的全國人大代表，對(duì)于十二屆全國人大三次會(huì)議，他最關(guān)注的是“國有企業(yè)的改革破題”。圍繞著國有煤炭企業(yè)的發(fā)展，針對(duì)衰老礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展、煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)、煤炭企業(yè)支付鐵路建設(shè)基金等問題，3月5日，卜昌森代表一共提交了3個(gè)“建議”，核心內(nèi)容是“為國有煤炭企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。　　建議一：降低煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)　　增值稅是煤炭生產(chǎn)企業(yè)的第一大稅種，年繳納增值稅稅額占總稅額的50%以上。根據(jù)中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)直報(bào)的全國大型煤炭企業(yè)分析測(cè)算，我國2009年實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型后，煤炭實(shí)際增值稅稅負(fù)提高了1.4～3.0個(gè)百分點(diǎn)；煤炭企業(yè)中煤炭產(chǎn)業(yè)增值稅實(shí)際稅負(fù)高達(dá)11.82%，是全國平均水平的3～4倍，以山東能源集團(tuán)為例，2011年至2014年增值稅綜合稅負(fù)平均12.04%，增值稅的轉(zhuǎn)型加重了煤炭企業(yè)的稅負(fù)，煤炭企業(yè)增值稅稅收負(fù)擔(dān)過重。　　卜昌森代表認(rèn)為有3個(gè)原因造成煤炭企業(yè)增值稅稅負(fù)過重?！　∫皇窃鲋刀惖挚鄯秶?，可用于抵扣進(jìn)項(xiàng)稅項(xiàng)目少。像占生產(chǎn)成本比例較大的遷村購地、青苗補(bǔ)償、塌陷治理和采礦權(quán)等費(fèi)用，由于無法取得抵扣憑證，不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。一些生產(chǎn)消耗的原材料，以及井巷建設(shè)和維護(hù)耗用材料進(jìn)項(xiàng)稅無法抵扣。增值稅轉(zhuǎn)型后，增量設(shè)備可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，但2009年1月1日之前購買的存量資產(chǎn)不能抵扣，致使政策執(zhí)行大打折扣。由于煤礦生產(chǎn)用設(shè)備多在基本建設(shè)、技術(shù)改造期間集中形成，正常生產(chǎn)期間新增設(shè)備較少，相應(yīng)抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額較少?！　《敲禾慨a(chǎn)品稅率過高。我國實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型后，煤炭產(chǎn)品的增值稅稅率由13％上升到17％，稅率提高了4個(gè)百分點(diǎn)。　　三是由于增值稅額增加，相應(yīng)也增加了城建稅及教育費(fèi)附加支出13%左右。　　在當(dāng)前煤炭市場(chǎng)極其嚴(yán)峻的形勢(shì)下，針對(duì)煤炭開采的特殊性和煤炭增值稅過重的實(shí)際，卜昌森代表提出降低煤炭增值稅稅負(fù)的建議。他認(rèn)為，鑒于煤炭企業(yè)作為國家的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)參照?qǐng)?zhí)行煤氣、石油、天然氣、供熱等行業(yè)增值稅稅率，建議恢復(fù)煤炭企業(yè)13%的增值稅稅率。同時(shí)，擴(kuò)大煤炭增值稅抵扣范圍，將探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款、搬遷支出、賠償支出等支出比照農(nóng)產(chǎn)品稅費(fèi)政策執(zhí)行。對(duì)無法取得增值稅發(fā)票的探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款、水資源補(bǔ)償費(fèi)、礦山環(huán)境治理保證金、土地塌陷補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、征地遷村費(fèi)和環(huán)境治理費(fèi)用，比照采購農(nóng)產(chǎn)品定率抵扣方法，按票據(jù)金額的13%計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額，給予扣除。在全行業(yè)實(shí)行營業(yè)稅改增值稅政策前，將井巷等支出納入增值稅抵扣范圍。煤礦的生產(chǎn)巷道是井下工作者進(jìn)行不間斷作業(yè)的場(chǎng)所，隨著資源開采的推進(jìn)而逐漸坍塌，屬于煤炭采掘過程中的一次性消耗物，在煤礦中起的作用類似于加工制造業(yè)的生產(chǎn)線，應(yīng)允許礦井、巷道及以礦井、巷道為載體的通風(fēng)、排水、井下通訊等附屬配套設(shè)備發(fā)生的進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣。另外，對(duì)充填開采中使用的填充料以進(jìn)項(xiàng)稅抵扣。矸石、粉煤灰等材料用于充填開采，雖不構(gòu)成煤炭實(shí)體，但屬于采煤過程中合理、必要的支出，其性質(zhì)與井下使用的磚、石、砂、水泥等建筑材料相同。但用于填充的矸石、粉煤灰由于都是企業(yè)自產(chǎn)，按現(xiàn)行《增值稅暫行條例》規(guī)定，不能取得增值稅專用發(fā)票，不能抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額。卜昌森代表建議，將充填開采中使用的矸石、粉煤灰等填充材料視同外購，予以進(jìn)項(xiàng)稅額退稅。　　卜昌森代表還建議，應(yīng)該加大對(duì)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水、安全設(shè)備的優(yōu)惠政策。目前，我國對(duì)節(jié)能環(huán)保、安全設(shè)備抵免稅的優(yōu)惠政策，主要是針對(duì)安全監(jiān)測(cè)設(shè)備，設(shè)備范圍較小、價(jià)值較低，建議將液壓支架、采煤機(jī)等價(jià)值較大的設(shè)備納入抵免范圍，擴(kuò)大對(duì)節(jié)能環(huán)保、安全設(shè)備抵免稅額范圍，讓企業(yè)真正享受到優(yōu)惠政策。例如，“財(cái)稅【2008】156號(hào)文件”雖然將矸石列入了享受增值稅優(yōu)惠政策的廢渣目錄，但未把矸石充填技術(shù)生產(chǎn)出的資源綜合利用產(chǎn)品列入具體的增值稅優(yōu)惠范圍，建議仿照“采用旋窯法工藝生產(chǎn)并且生產(chǎn)原料中摻兌廢渣比例不低于30%的水泥”的優(yōu)惠政策，允許對(duì)采用矸石充填方式開采出的煤炭所負(fù)擔(dān)的應(yīng)交增值稅即征即退?！　〗ㄗh二：完善衰老礦區(qū)關(guān)閉轉(zhuǎn)產(chǎn)政策　　長期以來，煤炭作為我國的基礎(chǔ)能源，為國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。隨著多年高強(qiáng)度開采，山東、河南、河北、安徽及東北三省等老煤炭產(chǎn)區(qū)，普遍面臨著資源枯竭、礦井衰老、生產(chǎn)經(jīng)營困難加劇等問題，大規(guī)模轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)移壓力越來越大。　　以山東省為例，目前衰老礦井占山東礦井總數(shù)的68%，最短的只有兩年可采年限，10年內(nèi)將有約30%的礦井關(guān)閉，20年內(nèi)將有約70%的礦井關(guān)閉。這些建成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的衰老礦井，沒有為后續(xù)發(fā)展進(jìn)行充足的資金和資源儲(chǔ)備。卜昌森代表認(rèn)為，目前這些礦井主要面臨“三大困難”。　　第一，生存發(fā)展難。隨著資源枯竭，衰老礦井開采條件日趨復(fù)雜、開采深度大、自然災(zāi)害威脅等問題加重。煤炭產(chǎn)量僅靠采邊角殘余煤維持，礦井戰(zhàn)線長、環(huán)節(jié)多、安全投入大、成本高，效益較差。在當(dāng)前日益嚴(yán)峻的煤炭市場(chǎng)形勢(shì)下，部分衰老礦井面臨關(guān)閉破產(chǎn)的困境?！　〉诙?，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)移難。衰老礦井轉(zhuǎn)型，一靠“走出去”到省外和國外開發(fā)資源，進(jìn)行人員轉(zhuǎn)移。但“走出去”開發(fā)可以轉(zhuǎn)移管理和技術(shù)人員，龐大的一線工人隊(duì)伍難以安置。二靠發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè)。但大多數(shù)衰老礦井包袱重、效益差、收入待遇低，吸引不來人才和技術(shù)，再加上資金短缺，發(fā)展的非煤項(xiàng)目大多產(chǎn)業(yè)層次低、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差、創(chuàng)效能力不強(qiáng)，且多為與煤礦產(chǎn)業(yè)相關(guān)的輔助型、安置型產(chǎn)業(yè)。隨著煤炭資源枯竭，非煤項(xiàng)目隨之下馬，形成新的包袱?！　〉谌?，解決歷史遺留問題難。由于政策配套不到位、地方政府接收難度大等原因，絕大部分政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦的社會(huì)職能未能移交，關(guān)閉破產(chǎn)煤礦人員的社保沒有分戶，工傷、醫(yī)療等險(xiǎn)種封閉運(yùn)行，難以納入社會(huì)統(tǒng)籌。同時(shí)，原政策核定的補(bǔ)貼支出項(xiàng)目少于破產(chǎn)煤礦實(shí)際支出項(xiàng)目，支付標(biāo)準(zhǔn)低于實(shí)際支付標(biāo)準(zhǔn)，加之當(dāng)時(shí)所確定的政策執(zhí)行時(shí)間已經(jīng)到期，且沒有出臺(tái)新的政策，需追加的補(bǔ)貼資金無法落實(shí)，導(dǎo)致破產(chǎn)經(jīng)費(fèi)缺口巨大，母體企業(yè)已經(jīng)墊付大量資金。據(jù)調(diào)查，全國20個(gè)省份28家煤炭企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)原國有重點(diǎn)煤礦已墊付資金265億元?！　〔凡斫ㄗh完善衰老礦區(qū)關(guān)閉轉(zhuǎn)產(chǎn)等相關(guān)政策?！　∫皇抢^續(xù)完善并實(shí)施新增衰老煤礦政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作。從煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，將開采時(shí)間較長、資源瀕臨枯竭、服務(wù)年限不足5年的國有煤礦，災(zāi)害嚴(yán)重、安全無保障的國有煤礦，開采成本高、扭虧無望的煤礦，高硫高灰無市場(chǎng)的煤礦，列入國家支持關(guān)閉破產(chǎn)煤礦范圍，按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好資源枯竭礦山關(guān)閉破產(chǎn)工作的通知》及有關(guān)問題的意見，制定新增衰老煤礦關(guān)閉破產(chǎn)支持政策，繼續(xù)實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)?！　《羌涌旖鉀Q已實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦的歷史遺留問題。重新核定原政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦費(fèi)用缺口，對(duì)經(jīng)常性費(fèi)用、離退休管理機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)及統(tǒng)籌項(xiàng)目外實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用缺口，按照原渠道，由中央財(cái)政給予一次性追加補(bǔ)助；對(duì)以后年度的費(fèi)用，逐年核定，納入中央、地方財(cái)政預(yù)算。中央應(yīng)強(qiáng)化督導(dǎo)，促使地方政府切實(shí)采取有效措施，將政策性關(guān)閉破產(chǎn)煤礦的離退休管理、職工社區(qū)“四供一業(yè)”（即供水、供電、供氣、供暖和物業(yè)）等企業(yè)辦社會(huì)職能移交給地方政府管理，徹底解決歷史遺留問題，為下一步全面深化國有企業(yè)改革掃清障礙?！　∪侵鸩浇⒚旱V關(guān)閉轉(zhuǎn)產(chǎn)的長效機(jī)制。在成本項(xiàng)目中增設(shè)“關(guān)井準(zhǔn)備金”、“棄置費(fèi)”等項(xiàng)目，按一定比例計(jì)提部分固定費(fèi)用，專門用于礦山進(jìn)入枯竭期后的職工安置和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，并允許在稅前扣除。優(yōu)先規(guī)劃、核準(zhǔn)其新建和改擴(kuò)建煤礦、坑口綜合利用電站以及煤炭加工轉(zhuǎn)化等項(xiàng)目；出臺(tái)衰老礦井轉(zhuǎn)型發(fā)展稅收優(yōu)惠等扶植政策，對(duì)衰老礦井發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，適當(dāng)減免稅收?！　∷氖峭咨平鉀Q村莊和城市規(guī)劃壓煤問題。建立“政府主導(dǎo)、企業(yè)配合”的壓煤搬遷工作機(jī)制，壓煤村莊搬遷與新農(nóng)村改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃同步實(shí)施，政府出力，企業(yè)出資，合理推進(jìn)壓煤村莊搬遷。另外，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)優(yōu)化城市發(fā)展布局，協(xié)調(diào)好城市發(fā)展空間與煤礦壓煤區(qū)相互沖突的問題。　　建議三：盡快取消鐵路建設(shè)基金　　鐵路建設(shè)基金是上世紀(jì)90年代初，為加快國家鐵路建設(shè)，保證鐵路建設(shè)所需資金，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)征收的專門用于鐵路建設(shè)的政府性基金。征收標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)多次調(diào)整，由0.2分/噸公里增加到3.3分/噸公里，隨著提取標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，鐵路運(yùn)輸量的不斷增加，以及新建鐵路不斷投入營運(yùn)，每年提取的基金總額不斷增加。1991年約100億元、2010年達(dá)606.92億元、2013年增加到625.8億元，近兩年均維持在600多億元的水平?！　¤F路建設(shè)基金原來規(guī)定這些費(fèi)用由用戶承擔(dān)，但隨著煤炭價(jià)格市場(chǎng)化，鐵路建設(shè)基金實(shí)際是由煤炭企業(yè)承擔(dān)。煤炭是大宗物資，每年通過鐵路運(yùn)輸?shù)拿禾空艰F路貨運(yùn)總量的50％以上，2014年煤炭鐵路運(yùn)輸量已達(dá)到22.9億噸，接近鐵路貨物運(yùn)輸總量的60%，煤炭企業(yè)已經(jīng)成為鐵路建設(shè)基金的主要承擔(dān)者，從煤炭企業(yè)征收的鐵路建設(shè)基金占總額的40%以上，煤炭企業(yè)承擔(dān)了巨大的經(jīng)濟(jì)壓力和不合理支出?！　∫陨綎|省煤炭企業(yè)為例，2013年支付鐵路建設(shè)基金約5.3億元，其中山東能源集團(tuán)支付3.66億元；2014年支付鐵路建設(shè)基金約5億元，其中山東能源集團(tuán)支付3.2億元。同時(shí)，我國煤炭資源賦存條件決定了煤炭運(yùn)輸呈“西煤東運(yùn)”、“北煤南運(yùn)”的格局，西部和東北地區(qū)煤炭外運(yùn)量大、運(yùn)距遠(yuǎn)，承擔(dān)的鐵路建設(shè)基金遠(yuǎn)超過全國平均水平，難以將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，加劇了我國煤炭供需的結(jié)構(gòu)性矛盾。此外，鐵路建設(shè)基金的存在，使國內(nèi)煤炭運(yùn)輸費(fèi)用高昂，與進(jìn)口煤價(jià)格相比，國內(nèi)煤炭價(jià)格毫無競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?！　〔凡碚J(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制沒有完全建立、資本市場(chǎng)發(fā)育不成熟的體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府按法定程序設(shè)立鐵路建設(shè)基金有其客觀必然性。但隨著鐵路建設(shè)投資體制改革不斷深化，多元化的鐵路建設(shè)投資機(jī)制逐步形成，社會(huì)資本投資鐵路建設(shè)熱情很高，具有臨時(shí)應(yīng)急性質(zhì)的鐵路建設(shè)基金已經(jīng)完成歷史使命，取消鐵路建設(shè)基金的條件和時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。尤其是中國鐵路總公司成立后，推進(jìn)鐵路運(yùn)費(fèi)市場(chǎng)化改革，已經(jīng)先后兩次提高鐵路貨物運(yùn)價(jià)，煤炭企業(yè)一方面每年要繳納數(shù)百億鐵路建設(shè)基金，得不到任何產(chǎn)權(quán)收益；另一方面還要按市場(chǎng)價(jià)承擔(dān)運(yùn)輸費(fèi)用，既增加了煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有悖于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則?！　榇?，卜昌森代表建議落實(shí)煤炭行業(yè)“清費(fèi)正稅”要求，盡快取消鐵路建設(shè)基金，為煤炭企業(yè)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。